Заключение № 11 от 16.05.2014г.
Заключение № 11 от 16.05.2014г.
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ КОМИССИЯ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ШУЯ
__________________________________________________________________
16 мая 2014 года № 11
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект постановления Администрации городского округа Шуя
«Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации
муниципальных программ городского округа Шуя»
Настоящее заключение подготовлено Контрольно-счетной комиссией городского округа Шуя (далее – Комиссия) в соответствии со ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, п. 6 ст. 4 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя и статьями 2 и 12 Положения о Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя.
Проект постановления Администрации городского округа Шуя «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ городского округа Шуя» (далее – проект постановления) представлен в Комиссию Финансовым управлением Администрации городского округа Шуя 07.05.2014 г. без сопроводительного письма. Одновременно с проектом разработчиком представлен лист согласования проекта правового акта.
1. Основания для утверждения проекта постановления
В соответствии с представленным для экспертизы проектом постановления предлагается утвердить новый Порядок разработки, утверждения и реализации муниципальных программ городского округа Шуя (далее – Порядок). Одновременно предлагается признать утратившим силу с 01.01.2015 года постановление Главы Администрации городского округа Шуя от 30.07.2009 г. № 1021 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ городского округа Шуя» и ряд других муниципальных правовых актов.
Основанием для принятия данного постановления является Федеральный закон от 07.05.2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (далее – Федеральный закон № 104-ФЗ), предусматривающий составление бюджетов бюджетной системы РФ на основе государственных и муниципальных программ. На основании п. 64 ст. 1 указанного Федерального закона изменилось название статьи 179 Бюджетного кодекса РФ, а ее текст изложен в новой редакции. Понятие «Долгосрочные целевые программы», а также правовые основания формирования и реализации долгосрочных целевых программ из Бюджетного кодекса РФ исключены. Новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса РФ устанавливает правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъекта РФ, муниципальных программ.
На основании Федерального закона № 104-ФЗ были внесены соответствующие изменения в Положение о бюджетном процессе в городском округе Шуя.
2. Оценка соблюдения требований действующего бюджетного законодательства при подготовке проекта постановления
2.1. Проект постановления Администрации городского округа Шуя «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ городского округа Шуя».
2.1.1. Согласно п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п. 1 ст. 9 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, формирования и реализации указанных программ устанавливается постановлением Администрации городского округа Шуя. Кроме того, Администрацией городского округа Шуя (далее – Администрация г.о. Шуя) определяются сроки реализации муниципальных программ.
Рассматриваемый Порядок в соответствии с указанными положениями предлагается утвердить постановлением Администрации г.о. Шуя. Однако заголовок проекта постановления не соответствует названию порядка, утверждение которого оно предусматривает. Слова «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных программ городского округа Шуя» следует заменить словами «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Шуя».
Учитывая изложенное, а также то, что пунктом 1 проекта постановления предусматривается утверждение Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Шуя в качестве отдельного и единственного приложения, Комиссия предлагает исключить номер приложения (№ 1) и изложить пункт 1 в следующей редакции:
«1. Утвердить Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Шуя (прилагается)».
2.1.2. В проекте постановления отсутствует положение о вступлении его в силу.
2.2. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ.
2.2.1. В разделе 1 «Общие положения» Порядка содержится положение, предусматривающее утверждение Перечня муниципальных программ, подлежащих формированию и реализации. Указанный документ утверждается распоряжением Администрации г.о. Шуя. Однако в указанном разделе отсутствует норма, определяющая правовой акт, утверждающий муниципальную программу.
По мнению Комиссии п. 1.2 раздела 1 Порядка следует дополнить абзацем первым следующего содержания:
«Муниципальная программа утверждается постановлением Администрации городского округа Шуя».
Соответственно абзацы 1-3 становятся абзацами 2-4.
В целях соблюдения положений ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, ч. 1 ст. 46 Устава городского округа Шуя и п. 4 Порядка ведения реестра расходных обязательств городского округа Шуя, утвержденного постановлением Администрации г.о. Шуя, в п.п. 1 п. 1.3 раздела 1 Порядка слова «установлены законами и (или) иными нормативными правовыми актами городского округа Шуя, Ивановской области, Российской Федерации» заменить словами «нормативными правовыми актами городского округа Шуя».
2.2.2. В разделе 2 «Требования к структуре и содержанию муниципальных программ» Порядка в пункте 2.1 предусмотрено, что одним из разделов, включаемых в муниципальную программу, является раздел «Цель (цели), задачи МП и ожидаемые результаты в сфере ее реализации». Однако в п. 2.6 Порядка в названии указанного раздела отсутствуют слова «задачи МП», а содержании подпункта 1) не указана формулировка задач.
По мнению Комиссии, подпункт 1 пункта 2.6 раздела 2 Порядка следует изложить в следующей редакции: «1) формулировку цели (целей), задач программы».
Кроме того, Комиссия считает, что в изложении названий разделов муниципальных программ и разделов Порядка вместо сокращения «МП» предпочтительнее использовать слово «программа».
Также Комиссия полагает, что в пункте 2.15 Порядка перечень информации, который должен быть предусмотрен по каждому мероприятию в разделе «Мероприятия подпрограммы», необходимо дополнить подпунктом «исполнитель мероприятия».
Пункт 2.18 раздела 2 Порядка предусматривает этапы и сроки подготовки муниципальных программ, а также ответственных исполнителей, изложенные в виде таблицы. По мнению Комиссии, данный пункт целесообразнее было изложить в разделе 3 «Формирование проектов МП».
В графе «Срок» в строках 2 и 3 таблицы п. 2.18 сроки выполнения отдельных этапов указаны следующим образом: «До 15 октября…» и «До 10 октября». С целью соблюдения терминологии, установленной ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, а также внесения ясности Комиссия предлагает изложить сроки выполнения этапов в новой редакции: «До 15 октября текущего финансового года…» и «До 10 октября текущего финансового года».
В целях соблюдения требований ст. 83 Бюджетного кодекса РФ Комиссия предлагает изложить последний абзац пункта 2.18 в следующей редакции:
«В целях выполнения условий софинансирования, предусмотренных государственными программами Российской Федерации и государственными программами Ивановской области, в текущем финансовом году могут утверждаться муниципальные программы (подпрограммы в рамках действующих муниципальных программ), предлагаемые к реализации начиная с текущего финансового года, при условии внесения соответствующих изменений в решение о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета».
2.2.3. Согласно п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п. 1 ст. 9 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и их формировании устанавливается постановлением Администрации г.о. Шуя.
В разрез с указанным положением в разделе 3 «Формирование проектов муниципальных программ» Порядка не предусмотрены основания для принятия решения о формировании проекта муниципальной программы. Так, например, в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ивановской области, утвержденном постановлением Правительства Ивановской области от 03.09.2013 г. № 358-п (далее – Порядок № 358-п), в качестве такого основания определено решение комиссии при Правительстве Ивановской области по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период. Данное решение принимается по результатам конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств Ивановской области. В нашем случае таким основанием может быть решение комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов.
Согласно пунктам 3.1 и 3.2 раздела 3 Порядка процесс формирования новой муниципальной программы включает 5 этапов, сроки выполнения которых определены в пункте 2.18 Порядка. Однако пункт 2.18, к которому нас отсылают указанные положения:
- не предусматривает сроки проведения 1 этапа формирования программы – разработку проекта муниципальной программы и сопроводительных материалов к нему;
- не устанавливает сроки предоставления проектов программ администраторами МП для проведения экспертизы в Комитет экономики и торговли, Финансовое управление и Контрольно-счетную комиссию;
- объединяет два последних этапа – доработку проекта программы и ее утверждение.
В соответствии с п. 2.18 и 3.1 Порядка одним из этапов формирования муниципальных программ является рассмотрение проектов муниципальных программ комиссией по повышению эффективности бюджетных расходов (отбор проектов муниципальных программ для финансирования). В разделе 3 предлагаемого к утверждению Порядка процедура проведения указанного рассмотрения (отбора) не установлена.
Анализ перечисленных положений проекта выявил следующие несоответствия:
- согласно п. 2.18 раздела 2 Порядка экспертизу проекта программы наряду с Комитетом экономики и торговли и Финансовым управлением проводит Контрольно-счетная комиссия (строка 1 таблицы). Тем не менее, в подпункте 2 пункта 3.1 раздела 3 Порядка Контрольно-счетная комиссия не указана;
- в пункте 3.6 раздела 3 Порядка установлено, что подготовленный и согласованный со всеми исполнителями проект муниципальной программы и сопроводительные материалы к нему направляются администратором муниципальной программы для проведения экспертизы в Комитет экономики и торговли, Финансовое управление и Контрольно-счетную комиссию в сроки, установленные п. 2.18 Порядка. Однако в указанном пункте сроки предоставления проектов программ администраторами муниципальных программ для проведения экспертизы не установлены;
- в соответствии со строкой 3 таблицы пункта 2.18 раздела 2 Порядка корректировку проекта программы и ее утверждение осуществляет администратор муниципальной программы в срок до 10 октября. Однако согласно п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п. 1 ст. 9 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя муниципальные программы утверждаются Администрацией г.о. Шуя;
- утверждение программы является последним этапом процесса формирования муниципальной программы. Тем не менее, пунктом 2.18 Порядка установлено, что утверждение муниципальных программ осуществляется в срок до 10 октября, в то время как отбор проектов муниципальных программ для финансирования (предшествующий утверждению программы этап) проводится до 15 октября.
В пункте 3.9 раздела 3 Порядка Комиссия предлагает слова «представляет в комитет экономики и торговли» дополнить словами «и администратору муниципальной программы».
2.2.4. В соответствии с п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п. 2 ст. 9 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные Администрацией городского округа Шуя.
В нарушение указанной нормы в разделе 4 «Плановая корректировка муниципальной программы» Порядка отсутствует положение, предусматривающее сроки выполнения этапов плановой корректировки муниципальной программы.
В пунктах 4.7, 4.10-4.12 раздела 4 Порядка имеется ряд отсылочных норм к Порядку составления и принятия бюджета городского округа Шуя на трехлетний период, утвержденный постановлением Главы городского округа Шуя от 27.02.2009 г. № 168. В соответствии с перечисленными нормами указанный нормативный правовой акт должен устанавливать:
· срок направления администратором муниципальной программы на рассмотрение в Финансовое управление и Комитет экономики и торговли проект изменений, вносимых в муниципальную программу в рамках плановой корректировки;
· срок направления Финансовым управлением и Комитетом экономики и торговли администратору муниципальной программы заключений по результатам рассмотрения проекта изменений, вносимых в муниципальную программу;
· срок доработки администратором муниципальной программы совместно с ее исполнителями проекта изменений, вносимых в муниципальную программу, в соответствии с полученными заключениями;
· срок проверки Финансовым управлением и Комитетом экономики и торговли доработанных администраторами муниципальных программ изменений, вносимых в муниципальные программы согласно заключениям.
Однако действующей редакцией Порядка составления и принятия бюджета городского округа Шуя на трехлетний период указанные сроки не установлены. Проект соответствующих изменений и дополнений в указанный правовой акт в Комиссию представлен не был.
2.2.5. В разделе 5 «Реализация муниципальных программ» не определены сроки и периодичность проведения текущей корректировки муниципальных программ. Например, в п. 5.5 Порядка № 358-п установлено, что после срока, установленного для утверждения программ и вносимых в них изменений в рамках проведения плановой корректировки, может проводиться текущая корректировка программ, но не чаще одного раза в квартал.
Согласно п. 5.4 раздела 5 Порядка администратор программы не позднее 15 февраля года, следующего за отчетным годом, готовит годовой отчет о реализации муниципальной программы. Однако форма такого отчета в Порядке не определена. В абзаце третьем указанного пункта также следует слова «согласно приложению № 2 к постановлению» заменить словами «согласно приложению № 2 к Порядку».
В абзаце третьем пункта 5.7 раздела 5 Порядка цифры «5.6» следует заменить цифрами «5.5».
2.2.6. В соответствии с п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п. 3 ст. 9 Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя по каждой муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются Администрацией г.о. Шуя.
Процедура проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ и критерии данной оценки установлены в разделе 6 Порядка, а также в прилагаемой к нему Методике оценки эффективности реализации муниципальных программ.
Так как предлагаемый порядок содержит два приложения в пункте 6.2 раздела 6 «Порядок проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ и ее критерии» слова прилагаемой к настоящему Порядку» необходимо заменить словами «согласно приложению № 1 к настоящему Порядку».
В Методике оценки эффективности реализации муниципальных программ (приложение № 1 к Порядку) нарушена нумерация. Пункт 5 ошибочно указан дважды. Кроме того, в заголовке графы 2 таблицы пункта 7 указан значок ссылки <*>. Однако в конце расшифровка данной ссылки не приведена. По-видимому, должна быть сделана следующая ссылка «* - указанная оценка выполняется Комитетом экономики и торговли».
3. Наличие в проекте постановления коррупциогенных факторов
Комиссия отмечает, что в соответствии с подпунктами «а» и «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения (широта дискреционных полномочий), а также отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (отсутствие или неполнота административных процедур) являются коррупциогенными факторами. Признаки указанных коррупциогенных факторов имеются в указанном проекте.
4. Выводы и предложения:
4.1. В ходе мероприятия установлено:
· несоблюдение при разработке проекта постановления отдельных требований Бюджетного кодекса РФ и Положения о бюджетном процессе в городском округе Шуя, а также наличие других недостатков;
· присутствие в рассматриваемом проекте постановления признаков коррупциогенных факторов.
4.2. Комиссия предлагает Финансовому управлению Администрации городского округа Шуя:
· доработать рассматриваемый проект с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении;
· в соответствии с отсылочными нормами, содержащимися в пунктах 4.7, 4.10-4.12 проекта Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Шуя предусмотреть внесение изменений и дополнений в Порядок составления и принятия бюджета городского округа Шуя на трехлетний период, утвержденный постановлением Главы городского округа Шуя от 27.02.2009 г. № 168;
· в целях устранения в проекте рассматриваемого постановления возможных коррупциогенных факторов внести в проект Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа Шуя изменения и дополнения, устанавливающие:
основания для принятия решения о формировании проекта муниципальной программы;
сроки разработки проекта муниципальной программы и сопроводительных материалов к нему;
сроки предоставления проектов программ администраторами муниципальных программ для проведения экспертизы в Комитет экономики и торговли, Финансовое управление и Контрольно-счетную комиссию;
порядок рассмотрения проектов муниципальных программ комиссией по повышению эффективности бюджетных расходов (отбор проектов муниципальных программ для финансирования);
сроки выполнения этапов плановой корректировки муниципальной программы;
сроки и периодичность проведения текущей корректировки муниципальных программ.
Председатель В.Б. Иванов
Аудитор О.Ю. Доткаева
